Integel Administration of Thai Buearucracy
Integal Administration of Thai Buearucracy in public Administration
ประเด็นเสนอของบทความ
1.Integel Administration of Thai Buearucracy
2. Some concept of Street Level
3. การส่งเสริมความเข้มแข็งภาคประชาชนด้านการเมืองการบริหาร : การพิจารณานโยบาย
ในประเด็น เชิงนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์(บทคัดย่อ)
นอกจากนั้น การบริหารแบบแนวราบจำเป็นต้องมีการทำให้เกิดรูปแบบขององค์กรในแนวรวบ (Horizontal Organization) ซึ่งเป็นโครงสร้างองค์กรที่พยายามจะลดลำดับชั้นทางการจัดการลง (Management Hierarchy) ในขณะที่จะมีการให้อำนาจแก่บุคลากร (Empowerment) ในการตัดสินใจและแก้ไขปัญหาอย่างคล่องตัว ทำให้มีประสิทธิภาพกว่าโครงสร้างองค์การรูปแบบเดิม
องค์กรตามแนวราบจะแบ่งโครงสร้างองค์กรตามกระบวนการสำคัญ ๆ(Core Process) และสร้างทีมงานที่ประกอบด้วยบุคลากรจากหลาย ฝ่าย (Cross-functional) เพื่อทำให้กระบวนการการทำงานบรรลุเป้าหมายแบบองค์รวม นอกจากองค์กรแนวราบจะลดขั้นตอนและอุปสรรคในการทำงานของความแตกต่างทั้งในแนวราบโดยการสร้างทีมขึ้นมารับผิดชอบในแต่ละกระบวนการหลักแล้ว แต่ละทีมยังให้ความสำคัญกับความต้องการของประชาชนในพื้นที่รับผิดชอบ โดยสามารถสรุปปัจจัยหลักของการจัดองค์กรแนวราบออกเป็น 7 ประการ คือ (กัลยาณี สูงสมบัติ, 2007; www.uhost.rmutp.ac.th)
1. การจัดโครงสร้างองค์กรโดยคำนึงถึงกระบวนการ (Process) ไม่ใช่งาน (Job/task)
2. ลดลำดับขั้นภายในองค์กรให้เหลือเท่าที่จำเป็นในปฏิบัติงาน
3. ใช้ทีมงานในการดำเนินงานและแก้ไขปัญหาให้สำเร็จ
4. ใช้ความพึงพอใจของประชาชนเป็นสิ่งผลักดันในการเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงาน
5. มีการให้รางวัลกับการทำงานที่มีประสิทธิภาพ
6. เพิ่มการติดต่อและความสัมพันธ์กับผู้ขายวัตถุดิบ (Suppliers)
7. ให้ข้อมูลข่าวสารและการฝึกฝนแก่พนักงาน เพื่อให้เกิดความพร้อมในการปฏิบัติงาน
เมื่อพิจารณาแนวคิดในการบริหารตามแนวราบ และการเปลี่ยนแปลงไปสู่ความเป็นองค์รวมของการบริหารแบบแนวราบ พบว่า แนวคิดที่นำมาใช้ในการเปลี่ยนแปลงระบบบริหารราชการข้างต้น มีแนวทางคล้ายกับการจัดการในภาคเอกชน ซึ่งแม้ว่าจะไม่สามารถคัดลอกกระบวนการมาได้หมดแต่ได้นำมา ปรับใช้ในการให้บริการกับภาคประชาชน แนวทางดังกล่าวคือ การจัดการแบบ ลีน (Lean Management) ซึ่งนำมาเรียกขานเสียใหม่ว่า Lean Government หรือ Lean State
ประเด็นเสนอของบทความ
1.Integel Administration of Thai Buearucracy
2. Some concept of Street Level
3. การส่งเสริมความเข้มแข็งภาคประชาชนด้านการเมืองการบริหาร : การพิจารณานโยบาย
ในประเด็น เชิงนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์(บทคัดย่อ)
Integel Administration of Thai Buearucracy
ยุทธศาสตร์การบริหารแบบบูรณาการของระบบราชการไทย;พิจารณากรณีศึกษาจากการนำเสนอประเด็น
การสัมมนาเชิงปฏิบัติการเรื่อง “ภาคีการพัฒนาสนับสนุนแนวทางการทำงานในระดับพื้นที่”
(เอกสารและการบรรยายของ อรพินท์ สพโชคชัย ,25 กันยายน 2546)
ลิขสิทธิ์ ISBN 978-974-223-087-6
(ไม่อนุญาตให้คัดลอกข้อความ ทั้งหมดหรือบางส่วน เพื่อประโยชน์ด้านการค้าหรือประโยชน์อื่นๆ อนุญาตในการอ้างอิงเนื้อหาบางส่วนเพื่อการศึกษา)
ผู้เขียน ศุภวัฒน์ ปภัสสรากาญจน์ 2554
1. ความสัมพันธ์ของแนวคิดการบริหารระบบราชการในเชิงบูรณาการ
แนวคิดการปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ของระบบราชการไทยที่นำมาปฏิบัติใช้ในปัจจุบัน ซึ่งเป็นการ บริหารแบบบูรณาการ โดยมีรูปแบบการบริหารงานเป็นแบบองค์รวม (Holistic Management) การบริหารเชิงราบ (Horizontal Management) และรูปแบบการบริหารเชิงการประสานงาน (Coordination-based management) สามารถพิจารณาในแต่ละรูปแบบได้ดังนี้
1. การบริหารแบบองค์รวม ของระบบราชการไทยตามรูปแบบดังแผนภาพที่ 1 แสดงถึงการจัดกระทำ ให้เกิดการบริหารโดยใช้เป้าหมายแบบองค์รวมมากำหนดกรอบในการตัดสินใจ ทั้งนี้จะเห็นถึงลักษณะการคำนึงถึงความต้องการด้านเป้าหมายความสำเร็จร่วมกัน(ดังลูกศรและวิสัยทัศน์ร่วม)
ที่มา: อรพินท์ สพโชคชัย}2546
แผนภาพที่ 1 การบริหารแบบองค์รวม
การบริหารแบบองค์รวม หมายถึงการบริหาร ที่เป็นการสร้างความชัดเจน ทำให้เกิดปัจจัยแวดล้อมที่เอื้อต่อความสำเร็จด้านเป้าหมายอันจะนำไปสู่ผลลัพธ์ที่ต้องการ และนำไปสู่ความสำเร็จของผู้เกี่ยวข้อง ซึ่งต้องกระทำตามข้อผูกมัดที่ได้ให้ไว้ นัยของการบริหารแบบองค์รวมจึงหมายถึง การกระทำในสิ่งต่างๆได้แก่ การวางแผน การตรวจสอบติดตาม การตัดสินใจและการแก้ไขจัดการกับปัญหาที่เป็นอุปสรรค ต่อเป้าหมายโดยรวม
กระบวนการบริหารแบบองค์รวม คือการใช้เป้าหมายแบบองค์รวมเป็นกรอบการในการตัดสินใจ วิธีการแบบองค์รวมและเป้าหมายดังกล่าว จำเป็นต้องเข้าใจถึงรูปแบบความสัมพันธ์ในการดำเนินชีวิต ของประชาชน เข้าใจและรู้ถึงความต้องการที่แท้จริง กระบวนการจำเป็นต้องมีความลึกซึ้งในประเด็นที่ว่าอะไร คือค่านิยมในเชิงสาระและจิตวิญาณที่ประชาชนมีอยู่ ทั้งนี้ เพื่อสามารถนำทรัพยากรมาสนับสนุนวิสัยทัศน์ การกระทำและการตัดสินใจทั้งหมดนี้ จะมีตรวจสอบเพื่อให้แน่ใจว่า การปฏิบัติดังกล่าวสามารถบรรลุเป้าหมายแบบองค์รวมหรือไม่ แนวทางและผลการทดสอบและการจัดการขั้นตอนการวางแผนและการ ตรวจสอบ ผลลัพธ์ย้อนกลับจะเป็นสิ่งที่แสดงถึงความสำเร็จของการตัดสินใจ
ดังนั้นการบริหารแบบองค์รวม คือการคำนึงถึงพื้นฐานของปัญหา เนื่องจากแนวคิดและปรากฏการณ์ในความเป็นจริงที่ว่า ปัญหาใดๆที่เกิดขึ้น ไม่สามารถสร้างแนวทางการแก้ไขที่เป็นแบบเดียวกันได้ ทั้งนี้แนวทางการแก้ไขดังกล่าวจำเป็นต้องคำนึงถึงปัจจัยแวดล้อม และอาจต้องใช้แนวทางที่ต่างกันออกไป
การบริหารแบบองค์รวมจึงเป็นสิ่งที่ทำให้เกิดความแน่ใจได้ว่า การตัดสินใจไม่ว่าจะเป็น การตัดสินใจ ในด้านเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม สังคมและการเมืองจะประสบผลสำเร็จ และเป็นหนทางนำไปสู่การพัฒนา วิสัยทัศน์ที่ชัดเจนตอบโจทย์ความต้องการในการบริหารการจัดการแบบองค์รวมได้
(Holistically is the establishment of a clear, encompassing goal that embraces all desired outcomes and expresses the will and commitment of those who will be involved in achieving it. Every significant planning and monitoring decision is tested against this holisticgoal.)
2. การบริหารในแนวราบ(Horizontal Management ; Flat Management; Flat Organization) ความสัม พันธ์ระหว่างการบริหารจัดการแบบองค์รวมที่ต้องสร้างหรือกำหนดกรอบการตัดสินใจร่วมกัน ซึ่งหมายถึงการที่ต้องเข้าใจถึงความแตกต่างกันของระดับความต้องการ ระดับของปัญหา ประเภทลักษณะของหน่วยงานต่างๆที่ต้องเข้ามาร่วมกำหนดกรอบในการตัดสินใจและหมายรวมถึงการประสานร่วมมือระหว่างกัน
ที่มา: อรพินท์ สพโชคชัย, 2546
แผนภาพที่ 2 การบริหารแนวราบ
การบริหารแบบแนวราบเป็นกลไกบริหารที่เน้นการประสานงาน การมอบหมายงาน และความร่วมมือในแนวราบเป็นหลัก อาศัยความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่เป็นแกนนำและที่เป็นจุดเชื่อมต่อ (Node) ของแต่ละองค์กร ลักษณะกลไกบริหารในรูปแบบดังกล่าว เน้นการติดต่อประสานงานและอาศัยความร่วมมือจากความสัมพันธ์ในแนวระนาบมากกว่าการจัดโครงสร้างแบบลำดับขั้นบังคับบัญชา กลไกการบริหารแบบนี้จึงให้ความสำคัญกับองค์กรแกนนำและภาวะผู้นำขององค์กร ซึ่งมีความสำคัญมากในการผลักดันไปสู่ความสำเร็จของงานตามเป้าหมายแบบองค์รวม ทั้งนี้ การใช้ภาวะผู้นำในการขับเคลื่อนและบริหารตามแบบแนวนอนนั้นไม่ได้เน้นการสั่งการหรือการบังคับบัญชาแบบลำดับชั้น แต่เป็นการอาศัย รูปของความสัมพันธ์ฉันท์มิตร ในการประสานงาน และขอความร่วมมือ ( กล่าวง่ายๆคือใช้ความไม่เป็นทางการมากกว่าความเป็นทางการ)
กลไกบริหารงานเครือข่ายแบบแนวราบ นอกจากการให้ความสำคัญกับภาวะผู้นำของผู้นำในองค์กรแกนนำและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรแกนนำต่างๆแล้ว ยังต้องให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในชุมชนอย่างมาก ดังนั้น การดำเนินกิจกรรมใดๆ จึงต้องอาศัยความร่วมมือและฉันทามติของประชาชนอย่างแท้จริง อย่างไรก็ตาม ในการระดมความร่วมมือจากชุมชน ในบางครั้งที่เป็นกรณีเร่งด่วน หรือมีข้อจำกัดด้านเวลาอาจไม่สามารถรอกระบวนการมีส่วนร่วมได้ทันท่วงที จึงจำเป็นต้องอาศัยภาวะผู้นำของบรรดาผู้นำในองค์กรแกนนำตัดสินใจ และประสานขอความร่วมมือในการระดมมวลชนเพื่อการสนับสนุน ทั้งนี้ แนวคิดของกลไกบริหารงาน ในแนวระนาบนับว่าเป็นหัวใจหลักในการนำไปสู่ความสำเร็จในการบริหารงาน
นอกจากนั้น การบริหารแบบแนวราบจำเป็นต้องมีการทำให้เกิดรูปแบบขององค์กรในแนวรวบ (Horizontal Organization) ซึ่งเป็นโครงสร้างองค์กรที่พยายามจะลดลำดับชั้นทางการจัดการลง (Management Hierarchy) ในขณะที่จะมีการให้อำนาจแก่บุคลากร (Empowerment) ในการตัดสินใจและแก้ไขปัญหาอย่างคล่องตัว ทำให้มีประสิทธิภาพกว่าโครงสร้างองค์การรูปแบบเดิม
องค์กรตามแนวราบจะแบ่งโครงสร้างองค์กรตามกระบวนการสำคัญ ๆ(Core Process) และสร้างทีมงานที่ประกอบด้วยบุคลากรจากหลาย ฝ่าย (Cross-functional) เพื่อทำให้กระบวนการการทำงานบรรลุเป้าหมายแบบองค์รวม นอกจากองค์กรแนวราบจะลดขั้นตอนและอุปสรรคในการทำงานของความแตกต่างทั้งในแนวราบโดยการสร้างทีมขึ้นมารับผิดชอบในแต่ละกระบวนการหลักแล้ว แต่ละทีมยังให้ความสำคัญกับความต้องการของประชาชนในพื้นที่รับผิดชอบ โดยสามารถสรุปปัจจัยหลักของการจัดองค์กรแนวราบออกเป็น 7 ประการ คือ (กัลยาณี สูงสมบัติ, 2007; www.uhost.rmutp.ac.th)
1. การจัดโครงสร้างองค์กรโดยคำนึงถึงกระบวนการ (Process) ไม่ใช่งาน (Job/task)
2. ลดลำดับขั้นภายในองค์กรให้เหลือเท่าที่จำเป็นในปฏิบัติงาน
3. ใช้ทีมงานในการดำเนินงานและแก้ไขปัญหาให้สำเร็จ
4. ใช้ความพึงพอใจของประชาชนเป็นสิ่งผลักดันในการเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงาน
5. มีการให้รางวัลกับการทำงานที่มีประสิทธิภาพ
6. เพิ่มการติดต่อและความสัมพันธ์กับผู้ขายวัตถุดิบ (Suppliers)
7. ให้ข้อมูลข่าวสารและการฝึกฝนแก่พนักงาน เพื่อให้เกิดความพร้อมในการปฏิบัติงาน
เมื่อพิจารณาแนวคิดในการบริหารตามแนวราบ และการเปลี่ยนแปลงไปสู่ความเป็นองค์รวมของการบริหารแบบแนวราบ พบว่า แนวคิดที่นำมาใช้ในการเปลี่ยนแปลงระบบบริหารราชการข้างต้น มีแนวทางคล้ายกับการจัดการในภาคเอกชน ซึ่งแม้ว่าจะไม่สามารถคัดลอกกระบวนการมาได้หมดแต่ได้นำมา ปรับใช้ในการให้บริการกับภาคประชาชน แนวทางดังกล่าวคือ การจัดการแบบ ลีน (Lean Management) ซึ่งนำมาเรียกขานเสียใหม่ว่า Lean Government หรือ Lean State
Lean management อาจจะนิยามได้ว่า เป็นการจัดการที่ใช้ทรัพยากรและต้นทุนน้อย(อย่างมีคุณค่า) ทั้งนี้คำนึงถึงกระบวนการทำงานที่พยายามสร้างกลไกในการทำงานที่เน้น (เพ็ญจันทร์ แสนประสาน, ) ประการแรก การในด้านปรับปรุง การทำงานที่ไม่ใช่การแข็งขันหรือชิงดีชิงเด่นแต่เน้นผลลัพธ์ของงานที่ทำเป็นสำคัญ ประการที่สอง เน้นรูปแบบการทำงานที่ยั่งยืนและปลอดภัยมั่นคง ประการที่สาม ขจัดความสูญเสียที่เกิดขึ้น ตอบสนองความต้องการของ ผู้บริโภคหรือลูกค้า1 ประการที่สี่ มีระบบซึ่งเป็นกลไกการทำงานมากกว่า 20 ระบบ ประกอบด้วย เครื่องมือ วิธีการวิเคราะห์ ซึ่งจะพบลักษณะดังกล่าวได้ใน Lean Management เท่านั้น ประการที่ห้า ไม่จำเป็นต้องเน้นที่ผลผลิตและ การปฏิบัติงาน แต่สามารถนำมาใช้กับ ระบบการตอบสนองและการบริการได้
ความจริงแล้ว เป้าประสงค์หลักดูเหมือนว่าเป็นกระบวนการที่นำมาซึ่งการลดความสูญเสีย จากการใช้ทรัพยากรในด้านต่างๆจากกระบวนการทำงานโดยแนวคิดในสามระดับคือ ระดับปัจเจก ระดับองค์กรและระดับชาติ
แนวคิดการปรับปรุงการจัดการในภาคสาธารณะ อิงแนวคิดภาคเอกชนมาเป็นกรอบแล้วนำมาประยุกต์ ใช้ในการบริหารราชการ หรือการบริหารสาธารณะ เอกสารของ ออราเคิ้ลคอปอเรชั่นนำเสนอแนวคิด Lean Management สำหรับการดำเนินงานของภาคสาธารณะ (Oracle, 2009) ไว้ดังนี้
1. Lean คือ แนวคิดง่ายๆ ตามที่ปีเตอร์ ดักเคอร์ชี้ให้เห็นถึงขั้นตอนต่างๆ ซึ่งในขั้นตอนแรก เป็นการ
ปรับปรุงประสิทธิภาพอาจก่อให้เกิดประสิทธิผลที่ไร้คุณภาพ ความพยายามในการเสริมสร้างองค์กรในรูปแบบ Lean (Lean Organization) คือการ ศึกษาสำรวจองค์กรในด้านต่างๆ เช่น ต้นทุน คุณภาพ รูปแบบการให้บริการของสมาชิกองค์กร และความต่อเนื่อง ตามแนวคิดนี้จะได้ว่า ต้นทุน เท่ากับ ประสิทธิภาพ, คุณภาพ เท่ากับ ประสิทธิผล, รูปแบบการบริการทั้งมวลเท่ากับการบริการ
2. การท้าทายสถิติในการพัฒนาองค์กรที่เคยทำได้สูงสุด ด้วยการปรับเปลี่ยนไปสู่กระบวนการจัดการ
แบบ Lean การเอื้ออำนวยเพื่อให้เกิดการร่วมมือ การจัดสรรการบริการ อันเป็นพื้นฐานสำคัญ และเป็นการเปลี่ยนแปลงสู่วิธีการทำงานร่วมกันจนสามารถการพัฒนาเป็นแนวคิด 1) การทำงานแบบยั่งยืน 2) การทำ งานด้วยความโปร่งใส และ 3) การปรับปรุงคุณภาพการดำเนินงานให้เกิดประสิทธิภาพ เน้นความพยายามโดย รวมขององค์กร
3. ผลจากการใช้ตัวแบบของการแบ่งปันจัดสรรการบริการ(ทั้งในภาคเอกชนและรัฐบาล) จะสามารถ
คาดการณ์ ถึงมาตรฐานวิธีการและเทคโนโลยีที่ต้องนำมาใช้ เทคโนโลยีดังกล่าวคือ เทคโนโลยี ที่สามารถลดต้นทุนภาครัฐ เนื่องจาก ต้นทุนในการดำเนินงานของภาครัฐเป็นต้นทุนที่สูงโดยเฉพาะ เทคโนโลยีด้านข่าวสารข้อมูล ตัวอย่าง เช่น ต้นทุนการดำเนินงานในการรับความคิดเห็น การเปิดโอกาสในการมีส่วนร่วมของประชาชนทางเว็บไซด์จะมีราคาสูงมาก แต่มีการปฏิสัมพันธ์ย้อนกลับในระดับที่ต่ำ ทั้งนี้เป็นผลจากการเน้นเทคโนโลยีสารสนเทศมากกว่า การเปลี่ยนแปลงองค์กร
4. ในขณะที่ภาคเอกชนนำวิธีการจัดการแบบ Lean มาใช้กันอย่างแพร่หลาย และเกิดการพัฒนารูป
แบบการดำเนินงานไปใช้แก้ไขปัญหาการให้บริการอย่างกว้างขวาง ประการสำคัญ การดำเนินงานในรูปแบบ Lean Management สามารถเชื่อมไปสู่ตัวชี้วัดการดำเนินงาน (KPI; Key Performance Indicator) และนำไปสู่การสร้างตัวแบบการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ของปัจจัยปัญหาต่างๆ(Closes –Loop Model) เพื่อนำไปสู่การแก้ไขปัญหาและการปรับปรุงการดำเนินงานอย่างต่อเนื่อง
ดังนั้น การบริหารราชการภาครัฐตามแนวคิด Lean Management สามารถสรุปได้ดังแผนภาพที่ 3
โซ แรดเนอร์ เสนอแนวคิดการนำ Lean management ไปใช้ในการบริการภาครัฐ ซึ่งประกอบด้วยองค์ ประกอบ ต่างๆได้แก่ (Zoe Radnor, www2.warwick.ac.uk)
1. เน้นความต้องการที่แท้จริงของภาคสาธารณะและประชาชน
2. มีการจัดรูปแบบการใช้ทรัพยากรของทั้งกระบวนการ
3. มีการจัดระบบพฤติกรรมหรือค่านิยมในองค์กรใหม่ เนื่องจากในองค์กรภาครัฐมีความ
สลับซับซ้อนสูง
ที่มา: Oracle White Paper — Lean Performance Management,2009
แผนภาพที่ 3 การบริหาร การจัดการแบบ Lean
4. เน้นความต้องการที่แท้จริงของภาคสาธารณะและประชาชน
5. มีการจัดรูปแบบการใช้ทรัพยากรของทั้งกระบวนการ
6. เน้นการลดความสูญเสีย
7. เน้นการปรับปรุงบุคลากรอย่างต่อเนื่อง
8. ลดการจัดการในรูปแบบสั่งการ และการควบคุมไปสู่การทำงานในระดับล่างที่ได้รับการมอบหมาย
หน้าที่ความรับผิดชอบเพื่อดำรงรักษาและเพื่อการปรับปรุงกระบวนการทำงาน
Julio C. Teehankee (2003) นำเสนอการบริหารจัดการสาธารณะแนวใหม่ โดยผสมผสาน Lean Management เข้าไปในกระบวนการจัดการ ประการแรก ภาคสาธารณะต้องมีรูปแบบ Lean-state กล่าวคือ ลดขั้นตอนการดำเนินงานโดยภาครัฐเอง ประการที่สอง แยกการตัดสินใจในระดับต่างๆและการดำเนินงานเชิงกลยุทธ์ออกจากระดับปฏิบัติ ทั้งนี้ ต้องให้คำตอบต่อประเด็นต่างๆว่า การตัดสินใจในทางการเมืองคืออะไร และการบริหารต้องทำอย่างไร ประการที่สาม แยกแยะการจัดการโดยวัตถุประสงค์, การบริหารตามแนวราบ, การ บริหารโครงการ, การดำเนินงานที่เกี่ยวข้องกับค่าใช้จ่าย, และการสร้างภาวะผู้นำตามวิธีการสมัยใหม่ ประการ ที่สี่ สร้างทัศนคติใหม่ๆต่อการบริการ โดยเน้นเป้าหมายความต้องการที่แท้จริงของภาคประชาชน,ใช้ความพึง พอใจของภาคประชาชน เป็นศูนย์กลางการพิจารณาในเรื่องหรือประเด็นต่างๆ, และข้าราชการ บุคลากรภาครัฐต้องเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมที่เป็นอยู่ในปัจจุบันสู่พฤติกรรมใหม่ ประการที่ห้า ใช้หลักธรรมาภิบาล และเปลี่ยนแปลงรูปแบบในการควบคุมซึ่งได้แก่ ความชัดเจนของเป้าหมายในการดำเนินงาน ที่ต้องมาจากการ กำหนดทิศทาง(Steering2) ของนโยบายอย่างชัดเจน, มีความชัดเจนของมาตรวัดที่ใช้วัดตัวชี้วัด ผลการดำเนินงานและความโปร่ง ใส ในการจัดสรรทรัพยากรในการดำเนินงาน ประการที่หก กระจายอำนาจในการทำงาน หน้าที่รับผิดชอบ ศักยภาพด้านการเงิน ศักยภาพในการตัดสินใจของผู้บริหารโครงการและผู้บริหารในระดับกรมกอง ประการที่เจ็ด มีการจัดการด้านคุณภาพ เพื่อให้เกิดความแน่ใจในคุณภาพการบริการ ประการที่แปด แนวทางผลผลิต ผลผลิตในที่นี้คือ การให้บริการภาคประชาชนซึ่งจำเป็นให้ความ สำคัญต่อการให้บริการเช่น ลักษณะ ต้นทุน ความต้องการทรัพยากร เวลาและการส่งมอบ
หากย้อนกลับมาพิจารณาความพยายามในการบูรณาการระบบการบริหารราชการ จะทำให้พบลักษณะการนำแนวคิดต่างๆ ไปประยุกต์ เพื่อที่จะทำให้เกิดการบริหารระบบราชการเพื่อตอบสนองความต้องการของภาคประชาชนมากขึ้น ดังนั้นรูปแบบต่างๆของแนวคิดการบริหารการจัดการจึงได้รับการพิจารณาเพื่อการนำไปประยุกต์ใช้ เพื่อผลลัพธ์ด้านเป้าหมายที่ชัดเจนโดยตั้งไว้ในลักษณะองค์รวมและลักษณะการทำงานแบบแนวราบ แม้ว่า จะไม่ได้กล่าวถึงลักษณะของ Lean Management ไว้ก็ตาม แต่จะเห็นภาพของความเป็นLean Management ค่อนข้างชัด หากพิจารณาปัจจัยแวดล้อมของการปฏิรูประบบบริหารราชการไม่ว่าจะเป็น ระบบการจัดทำค่าใช้จ่าย (งบประมาณ) ที่มุ่งเน้นผลงาน การปฏิรูประบบการทำบัญชีภาครัฐ ทั้งนี้ เจตนารมณ์ ดังกล่าวมุ่นเน้นการใช้จ่ายเพื่อลดต้นทุนหรือลดความสูญเสีย แม้ว่าในภาพรวมการ ปฏิรูปดังกล่าว ไม่สามารถที่จะนำไปสู่การดำเนินงานในเชิงปฏิบัติอย่างมีผลลัพธ์ที่ดีก็ตาม อย่างไรก็ตาม หน่วยงานภาครัฐ ในระดับ Street Level พยายามนำแนวคิด Lean Management ไปประยุกต์ใช้ เช่น โรงพยาบาลบางแห่งในสังกัดกระทรวง สาธารณสุข
ประการสำคัญ การนำแนวคิด การจัดการหรือการบริหารสาธารณะแนวใหม่มาใช้ในกระบวนการบริหารสาธารณะ (ผู้เขียนใช้คำว่า สมัยใหม่และน่าจะใช้คำว่า หลังความสมัยใหม่น่าจะถูกต้องกว่า) ได้ผสมผสานแนวคิดและแนวทางการบริหารลักษณะต่างๆเข้าไว้ด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นลักษณะข้างถนน (Street Level) ลักษณะการกำกับทิศทางของนโยบาย และแผน (Steering) ลักษณะบูรณาการสาขาของการพัฒนา และหน่วยงานตามหน้าที่และสาขาที่เน้นการประสานงานกันในแนวนอน และเน้นกระบวนการทำงานตามหน้าที่รับผิดชอบมากกว่าการรับคำสั่งตามสายงาน ทำให้เกิดความหลากหลายและกว้างขวางของการพัฒนาในแต่ละสาขา (Wide Sector Approach) และยังทำให้เกิดการประสานขององค์กรภาคีเข้าด้วยกันเพื่อผลของการพัฒนาและการบริการ(ดังแผนภาพที่ 4)
ลักษณะข้างต้นแสดงถึงความสัมพันธ์ ของระบบและกระบวนการบริหารที่มีความหลากหลายซึ่ง สามารถผสมผสาน และประยุกต์แนวคิด หลักการต่างๆไว้เข้าไว้ด้วยกัน โดยบทความนี้แสดงให้เห็น อย่างชัดเจนว่า ไม่ยึดมั่นกับกระบวนการใดกระบวนการหนึ่งเพียงกระบวนการเดียว และไม่ได้มีเจตนาที่จะชี้ว่า Lean Management เป็นกระบวนการที่สามารถนำมาเสนอต่อสาธารณะเพื่อให้เห็นถึงความทันสมัยของผู้เขียน แต่นำเสนอตามกระบวนการบริหารที่มองเห็นและได้นำเสนอไว้ข้างต้น
แผนภาพที่ 4 การบริหารเชิงการประสานงาน
รูปแบบการบริหารที่สนับสนุนรูปแบบการบริหารเชิงบูรณาการ
การแยกการบริหารเชิงกลยุทธ์ออกต่างหาก จากการบริหารและการจัดการตามที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น เนื่องจาก รูปแบบการบริหารเชิงกลยุทธ์นั้น เป็นรูปแบบการบริหารที่อยู่ภายใต้กรอบของระดับการบริหารและการจัดการ ส่วนกระบวนการดำเนินงานนั้นไม่ใช่งาน แต่อยู่ภายใต้กรอบของวิธีการจัดการ (Approach) ดังนั้น การบริหารเชิงกลยุทธ์จึงแยกออกจาก Lean management ทั้งนี้จะเห็นว่าการบริหารหรือการจัดการเชิงกลยุทธ์เป็นระดับหนึ่งของการจัดการแต่ Lean Management เป็นวิธีการหนึ่งของการจัดการ ดังแผนภาพที่ 5
แผนภาพที่ 5 กระบวนการ การจัดการสาธารณะใหม่
ในส่วนนี้ จะกล่าวถึง การบริหารเชิงกลยุทธ์ที่ นำมาปรับใช้ระบบบริหารราชการเพื่อทำให้เกิดการพัฒนาของระบบราชการ ซึ่งมีการกำหนดให้ใช้ยุทธศาสตร์ 7 ประการเพื่อการพัฒนาระบบบริหารดังกล่าว ตามแผนยุทธศาสตร์ 2546-2550
ที่มา: อรพินท์ สพโชคชัย, 2546
แผนภาพที่ 6 ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบบริหารราชการ 2546-2550
การปรับปรุงการบริหารราชการใน 7 ประการดังแผนภาพที่ 7 เป็นการปรับเปลี่ยนที่เกิดในระดับการจัดการ ระดับกลยุทธ์ซึ่งในการบริหารภาครัฐ มักใช้คำว่ายุทธศาสตร์ ซึ่งการบริหารดังกล่าวนำมาใช้เพื่อสนับสนุนการบริหารจัดการที่เป็นกรอบใหญ่ (ระดับชาติ)
ในที่นี้จะไม่กล่าวถึงรายละเอียดของกระบวนการวางแผนกลยุทธ์ เนื่องจาก เป็นที่ทราบและเกิดความเข้าใจในหมู่นักวางแผนกันดีอยู่แล้ว อีกประการหนึ่งผู้เขียนไม่ต้องการเน้นรายละเอียดดังกล่าว แต่ต้องการเน้นถึงสิ่งที่เป็นหัวใจสำคัญหรือแก่นของกระบวนการเชิงกลยุทธ์ในภาพรวม
หัวใจของการบริหารเชิงกลยุทธ์ หรือเชิงยุทธศาสตร์ คือการควบคุม (Control) หากพิจารณาให้ดีแล้ว การควบคุม จะเกิดขึ้นทั่วทุกขั้นตอนตั้งแต่เริ่ม จนถึงท้ายสุดเรียกได้ว่าเป็นการควบคุมแบบถ้วนทั่ว (Total Control)
แผนภาพที่ 7 กระบวนการจัดการเชิงกลยุทธ์
ที่มา: ปรับปรุงจาก Zimmermann,2005
กระบวนการกจัดการเชิงกลยุทธ์ข้างต้น(แผนภาพที่ 7) จะเห็นภาพของการควบคุมตั้งแต่ขั้นตอนแรก จนถึงขั้นตอนท้ายสุด กล่าวคือ มีการควบคุมในขั้นของการนำทรัพยากรต่างๆมาพิจารณาเพื่อนำเข้าสู่กระบวนการดำเนินงานซึ่งก็มีวิธีการควบคุมที่หลากหลาย ในขั้นตอนผลผลิตและผลลัพธ์จะมีวิธีการควบคุมที่หลากหลายเช่นกัน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความเหมาะสม ทั้งนี้ วิธีการควบคุมมีเป้าหมายหลักในเชิงประสิทธิภาพและประสิทธิผลซึ่งเครื่องมือในการควบคุมที่นับว่าดีที่สุดคือ การให้ความรู้หรือการฝึกอบรมแก่สมาชิกองค์กร
กรณีแนวคิดเพื่อการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารราชการ โดยนโยบายของไทย ซึ่งคณะรัฐมนตรี มีมติเมื่อวันที่ 22 กรกฎาคม 2546 ให้ปรับรูปแบบการบริหารราชการในระดับจังหวัดเป็นการบริหารราชการแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนาทุกจังหวัดตั้งแต่เดือนตุลาคม 2546 มีการปรับปรุงระบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เช่นการมอบอำนาจการบริหารทรัพยากร การกำหนดแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาและการวัดผลงาน ซึ่งได้แต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อบริหารราชการแนวใหม่เมื่อวันที่ 4 สิงหาคม 2546 กำหนด Action Learning Program ส.ค. 46 – ก.ย. 47 (อรพินท์ สพโชคชัย, 2546)
จึงมีการการนำเสนอแนวคิดเกิดขึ้นโดยคณะกรรมการพัฒนาข้าราชการ(กพร.) เป็นแนวคิดที่ ประกอบด้วยแผนการอบรมการพัฒนาระบบราชการที่จะนำไปสู่การพัฒนาและการปรับปรุงระบบการบริหารใน 7 ประการ (ตามแผนภาพที่ 6) โดยเฉพาะในประการที่ 7 การเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมซึ่งประกอบด้วยส่วนต่างๆได้แก่ (อรพินท์ สพโชคชัย, 2546)
1. วิสัยทัศน์; เนื้อหา- ระบบราชการไทยมีกระบวนการบริหารราชการที่เป็นประชาธิปไตย ยอมรับและเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการเสนอแนะความคิดเห็น ร่วมคิดร่วมตัดสินใจ ร่วมปฏิบัติงานเป็นหุ้นส่วนภาคีเครือข่าย และร่วมติดตามตรวจสอบผลการดำเนินงาน
2. พันธกิจ ; เนื้อหา- เสนอแนะมาตรการและส่งเสริมการปรับเปลี่ยนแนวทางการบริหารราชการ และการปรับกระบวนทัศน์เจ้าหน้าที่ของรัฐให้ยอมรับและเข้าใจการ บริหาร ราชการในระบบเปิด เพื่อที่จะนำการบริหารราชการ และการให้บริการสาธารณะไปสู่การบริหารราชการที่เอื้อต่อประโยชน์สุขของประชาชน
3. มาตรการที่เป็นเป้าประสงค์หรือเป้าหมายหลังการฝึกอบรม ได้แก่
3.1 กำหนดเงื่อนไขและแนวทางเพื่อให้หน่วยงานได้ตระหนักถึงการเปิดระบบราชการ
3.2 วางหลักเกณฑ์ให้ระบบราชการเป็นระบบเปิดมากขึ้น
3.3 ส่งเสริมให้มีการจัดตั้งเครือข่ายหรือคณะกรรมการที่ปรึกษาภาคประชาชน
3.4 ส่งเสริมภาคีการทำงานร่วมกันกับภาคประชาชน
3.5 ส่งเสริมให้ส่วนราชการนำเสนอข้อมูลข่าวสารต่อสาธารณชน
3.6 กำหนดให้การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นตัวชี้วัดหนึ่งของการบริหารราชการที่ดี
4. แผนการฝึกอบรมเพื่อพัฒนาผู้นำการเปลี่ยนแปลงไปสู่การพัฒนาระบบบริหารราชการ (Action
Learning Program;แผนภาพที่ 8)
แผนภาพที่ 8 แผนการฝึกอบรม
ที่มา: อรพินท์ สพโชคชัย, 2546
เมื่อพิจารณาจากประเด็นต่างๆข้างต้น จะค่อนข้างเห็นภาพชัดเจนในการนำเข้าทรัพยากร (Input) เช่น แผนการฝึกอบรม (แผนภาพที่ 8) งบประมาณที่ต้องใช้ แบบของการฝึกอบรม (Job Design) ซึ่งจะต้องมีเครื่องมือต่างๆในการควบคุมให้เป็นไปตามเป้าหมายการนำเข้า
นอกจากนั้น ข้อมูลข่าวสารจะถูกนำเข้าเพื่อการวิเคราะห์ด้านต่างๆตามแนวทางของแผนกลยุทธ์ ซึ่งจะได้ประการแรก ตัวกำหนดหรือกำกับทิศทาง (Steering) ประการที่สอง ข้อผูกมัดการกระทำหรือการดำเนินงาน (Commitment) หรือพันธกิจและประการที่สาม เป้าหมายของการดำเนินงาน ที่ออกมาในรูปของมาตรการที่ใช้ในการควบคุมการดำเนินงานเพื่อให้เกิดประสิทธิผลด้านผลผลิตและผลลัพธ์ สิ่งเหล่านี้จะเป็นตัวควบคุมในกระบวนการดำเนินงาน นอกเหนือจากสิ่งดังกล่าวแล้ว ยังมีเครื่องมือในการควบคุมอื่นๆ เช่น MBO QA เป็นต้น และในท้ายที่สุด การประเมินผลผลิตและผลลัพธ์ จะถูกการควบคุมโดยการประเมินภายใต้กรอบของตัวกำหนดหรือการกำกับทิศทางรวมทั้งมาตรการที่เป็นเป้าหมายข้างต้น
อย่างไรก็ตาม การควบคุมทั้งกระบวนการเป็นเพียงเงื่อนไขมากกว่าการที่จะเป็นการควบคุมอย่างเคร่งครัดและ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ที่จำเป็นต้องเปลี่ยนแปลงของเงื่อนไขหรือปัจจัยแวดล้อมบางประการที่อาจมีขึ้นในระหว่างการดำเนินงาน ดังนั้นวิธีการควบคุมจึงไม่จำเป็นต้องยึดติดอยู่กับวิธีการใดวิธีการหนึ่ง
โดยสรุป
จะเห็นว่า ลักษณะการดำเนินงานของระบบการบริหารราชการซึ่งถือว่าเป็นส่วนที่เกี่ยวข้องกับภาคสาธารณะเป็นลักษณะกระบวนการดำเนินงานซึ่งอาจมีลักษณะต่างๆเข้ามาเกี่ยวข้องเช่น ลักษณะการดำเนินงานในหลากหลายสาขา (Wide Sector Approach) ลักษณะการเกาะติดพื้นที่ของหน่วยงานปฏิบัติ (Street Level) ลักษณะของกระบวนการดำเนินงานแบบแนวราบ (Horizental) และลักษณะการจัดการแบบ Lean ดังนั้น แม้ว่า แนวคิดที่นำเสนอข้างต้น พยายามเน้นย้ำว่า กระบวนการดำเนินงานแบบ Lean แยกออกจากหรือไม่ใช่การบริหารเชิงกลยุทธ์ แต่ไม่ได้หมายความว่าลักษณะดังกล่าวจะไม่สามารถนำมาบูรณาการเข้าหากันได้
การพัฒนาระบบราชการ เป็นการพัฒนาระบบบริหารเพื่อผลทางการพัฒนาของภาคสาธารณะ แต่ในขณะเดียวกันการพัฒนาการบริหารจะกระทำเพื่อผลทางการบริหารและการดำเนินงานของภาครัฐเอง
1อยากให้ใช้นิยามคำว่า ลูกค้าในความหมายของภาคธุรกิจเอกชน และประชาชนในความหมายของภาครัฐ การใช้ความหมายของภาคธุรกิจเอกชนที่เหมารวมว่า ประชาชนหมายถึง Custom หรือ Consumer ในความคิดเห็นของ ผู้เขียน เห็นว่าเป็นความผิดมหันต์ที่ไม่น่าอภัย เนื่องจากคำว่าลูกค้า หรือผู้บริโภค เป็นนิยามที่มาจากของแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ทุนนิยม หรือตลาดเสรีที่เน้นเทคนิควิธีการแข่งขัน ชิงความได้เปรียบเสียเปรียบเพื่อการมุ่งเน้นการสร้างรายได้คือ เป็นผลกำไร เพื่อการสะสม ต่อยอด ขยายทุนจึง เสมือนกับการชักจูงชวนเชื่อ การเปลี่ยนแปลงค่านิยม และส่วนใหญ่มักจะเป็นตั้งเป้าหมายธุรกิจตนเป็นหลัก ต่างกับภาครัฐ จะต้องตั้งเป้าหมายการสนองตอบต่อประชาชนเป็นหลัก ไม่ชวนเชื่อ แต่ต้องเชื่อประชาชน ไม่เปลี่ยนค่านิยมแต่ต้องยอมรับและทำให้เกิดความสอดคล้อง เป็นต้น
2 การกำกับทิศทางของนโยบาย (Steering) เป็นกระบวน ค้นหาข้อมูลข่าวสาร ทั้งในเชิงคุณภาพและปริมาณ รวมไปถึงการตัดสินใจซึ่งผ่านกระบวนการทางรัฐสภา ซึ่งเกี่ยวข้องกับ ขั้นตอนการลอบบี้โดยลอบบี้ยีสต์ และวิปรัฐบาล เป็นกระบวนการกำหนดและกระบวน การตัดสินใจในนโยบายต่างๆ ก่อนที่นำนโยบาย ไปปฏิบัติ ถือว่ากระบวนการดังกล่าวอยู่ใน กระบวนการบริหารนโยบายกล่าวคือ มีการตัดสินใจ การเลือกทาง เลือกและการกำหนดเป้าหมายนโยบาย อย่างไรก็ตาม แนวคิดนี้ยังคง อยู่ระหว่างการพัฒนาต่อ ยอดเพื่อให้เกิดความรอบด้านในคำนิยามของ คำว่าการกำกับทิศทางหรือ การชี้นำของนโยบาย
อ้างอิง
ภาษาไทย
กัลยาณี สูงสมบัติ, 2007,Powerpoint, www.uhost.rmutp.ac.th.
ศุภวัฒน์ ปภัสสรากาญจน์, 2553.การจัดการและการบริหารสาธารณะสมัยใหม่, มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต.
กทม.
อรพินท์ สพโชคชัย, 2546. ภาคีการพัฒนาสนับสนุนแนวทางการทำงานในระดับพื้นที่” 25 กันยายน 2546
เอกสารการสัมมนาเชิงปฏิบัติการ,สำนักงารคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ.
ภาษาอังกฤษ
Julio C. Teehankee, 2003. New Public Management: Lean State, Lean Government www.dlsu.edu.ph
› Library › Webliography › Fpub
Patrick Mungovan , 2009. Lean Performance Management for Public Sector, Oracle White PaperIndustry
Strategy & InsightOracle Corporation U.S.A.
Zoe Radnor Paul Walley, Warwick Business School www.publicfinance.co.uk/.../lean-on-me-by-zoe-radnor-
and-paul-walle..
เอกสาร ลิขสิทธิ์ ตามหมายเลข ISBN 978-974-223-087-6
2. Some concept of Street Level
Supwat Papasarakan
The concept of street-level bureaucracy was first coined by Michael Lipsky in 1980, who argued that "policy implementation in the end comes down to the people who actually implement it".[1] He argued that state employees such as police and social workers should be seen as part of the "policy-making community" and as exercisers of political power. Lipsky examines what happens at the point where policy is translated into practice, in various human service bureaucracies such as schools, courts and welfare agencies. He argues that in the end policy implementation comes down to the people who actually implement it (e.g. teachers, lawyers, social workers). They are the 'street-level bureaucrats', and they exercise a large amount of influence over how public policy is actually carried out. Lipsky suggests that they too should be seen as part of the policy-making community.
He discusses several pressures that determine the way in which street-level bureaucrats implement policies. These include the problem of limited resources, the continuous negotiation that is necessary in order to make it seem like one is meeting targets, and the relations with (nonvoluntary) clients. Some of the patterns of practice that street-level bureaucrats adopt in order to cope with these pressures are different ways of rationing the services, and ways of 'processing' clients in a manageable manner.
He discusses several pressures that determine the way in which street-level bureaucrats implement policies. These include the problem of limited resources, the continuous negotiation that is necessary in order to make it seem like one is meeting targets, and the relations with (nonvoluntary) clients. Some of the patterns of practice that street-level bureaucrats adopt in order to cope with these pressures are different ways of rationing the services, and ways of 'processing' clients in a manageable manner.
Lipsky concludes that potentially there are means of changing street-level bureaucracies to become more accountable to 'clients' and less stressful for the 'bureaucrats'. One of the ways of doing this, he suggests, is to move research from the ivory tower and onto the street, for example through conducting research while running a social work centre at the sametime. Tony Evans and John Harris (2004) considered contributions to the debate on the continuation and curtailment of professional discretion in social work, it becomes clear that there are significant differences between these two positions, differences which focus on beliefs about manager’ desire for, and ability to secure, control and workers’ ability to resist control and seek discretion. However, after examining these issues further, through an examination of key aspects of Lipsky’s work and Howe’s (1991) critique of that work, a unifying strand is identified in the curtailment and continuation perspectives. Both perspectives have a tendency to treat professional discretion as a phenomenon that is either present or absent and rest on a background assumption, particularly in the curtailment literature, that professional discretion is self-evidently a ‘good thing’. An alternative argument is advanced, based on two propositions: first, that the proliferation of rules and regulations should not automatically be equated with greater control over professional discretion; paradoxically, more rules may create more discretion. Second, discretion in itself is neither ‘good’ nor ‘bad’. In some circumstances it may be an important professional attribute, in others it may be a cloak for political decision-makers to hide behind or it may be an opportunity for professional abuse of power. If this alternative argument is soundly based, future analysis of and research into professional discretion rooted in ‘all-or-nothing’ formulations are unlikely to advance understanding much beyond the impasse in the existing literature. Rather, the alternative argument suggests that discretion should be regarded as a series of gradations of freedom to make decisions and, therefore, the degree of freedom professionals have at specific conjunctures should be evaluated on a situation-by-situation basis.
การปฏิบัติงานในระดับข้างถนน (street level bureaucates)หรือระดับใกล้ชิดกับประชาชนมักจะเป็นหน่วยงานที่ทำงานยึดพื้นที่การปฏิบัติงานเป็นหลัก หรือหน่วยงานบริการภาครัฐ หน่วยงานในระดับท้องถิ่น ทั้งหน่วยงานที่เป็นตัวแทนของรัฐบาลกลางและหน่วยงานที่เป็นของรัฐบาลท้องถิ่น บทความข้างต้น ทำให้เกิดความชัดเจนในนิยามของคำว่า Street Level พอสมควร อย่างไรก็ตาม ความหมายดังกล่าวตามความเห็นของ Michael Lipsky(1980) และ Tony Evans and John Harris(2004) ต่างมาจากการศึกษาในงานด้านสังคมสงเคราะห์
ซึ่งในความคิดเห็นนี้ หน่วยงานในระดับพื้นที่ทั้งหมดถือว่าเป็น street level ทั้งนี้เนื่องจาก ลักษณะการเกาะติดประชาชน ชุมชน เช่น การบริการรถส้วมสาธารณะเคลื่อนที่ของกทม. การแยกหน่วยบริการประชาชนไปยังศูนย์ย่อย ซึ่งอาจเรียกชื่อต่างๆ กันไป ทั้งนี้รวมถึง หน่วยงานสาธารณสุขที่ดูแลสุขภาพ อนามัยของประชาชน หน่วยแพทย์เคลื่อนที่เป็นต้น ดังนั้นปรากฏการณ์ข้างต้นสอดคล้องกับแนวคิดของนักวิชาการทั้งสอง เนื่องจากงานต่างๆ นอกเหนือจากการบริการส่วนอื่นๆ แล้วลักษณะของงานสาธารณสุข หรือหน่วยงานอนามัย แพทย์เคลื่อนที่ ก็คืองานด้าน Social Work โดยเฉพาะในลักษณะการบริการหรือการปฏิบัติตามนโยบายภายใต้ นโยบายรัฐสวัสดิการ
อีกลักษณะหนึ่งของStreet Level ได้แก่ลักษณะที่นำมาใช้กับการบริหารการจัดการเชิงพื้นที่ ซึ่งทำให้เกิดลักษณะที่แสดงให้เห็นความรอบด้าน(ในเชิงแนวคิดแต่เชิงปฏิบัติน่าจะยังคงมีปัญหา) ระบบบริหารราชการไทยขณะนี้มีการปฏิรูปโครงสร้างการบริหารแบบไม่ค่อยอยากเปลี่ยนแปลงนักแต่ต้องเปลี่ยนแปลงไปตามกระแสและแรงกดดันทางการเมือง รวมทั้งแรงกดดันของภาคส่วนที่มีอิทธิพลต่อระบบและโครงสร้างทางการเมืองและการบริหารราชการ
การแก้ไขปัญหาความยากจนที่อยู่ภายใต้นโยบายอยู่ดีมีสุข ได้วางแนวทางการบริหารเพื่อให้เกิดความสอดคล้องต่อการบริหารในรูปแบบ การประสานงานความหลากหลายสาขาการพัฒนา(Wide Sector Approach*) เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการดำเนินงานโดยเน้นเป้าหมายการให้บริการหรือการอำนวยความสะดวกต่อภาคประชาชน และเพื่อให้เกิดประโยชน์ในด้านต่างๆได้แก่ การเพิ่มคุณภาพในการตัดสินใจ เกิดทางเลือกใหม่ๆ ทำให้การตัดสินใจมีความรอบคอบมากยิ่งขึ้น
ซึ่งรูปแบบและลักษณะดังกล่าว ได้ถูกนำมาใช้กับการนำนโยบายการพัฒนาการเมืองมาปฏิบัติ ซึ่งทำให้เกิดการมีส่วนร่วมของประชาชนตั้งแต่ต้นจนจบ ทั้งนี้เพื่อลดปัญหาความขัดแย้งและแรงต้านจากประชาชน ทำให้เกิดฉันทามติและความชอบธรรม(นักการเมืองและข้าราชการมักอ้างเสมอ) นอกจากนั้น การตัดสินใจด้านต่างๆทำให้เกิดลักษณะการเกาะติดพื้นที่ และความใกล้ชิดกับประชาชน
แนวคิดข้างต้น ทำให้เห็นภาพของลักษณะการปฏิบัติราชการที่เรียกว่า การนำนโยบายไปปฏิบัติในระดับข้างถนนหรือระดับพื้นที่(Street Level) ได้พอสมควร
ในบทความต่อไปจะได้กล่าวถึงลักษณะของการปฏรูปโครงสร้างและระบบบริหารราชการในเชิงบูรณาการ ที่ทำให้เห็นถึงยุทธศาสตร์หรือกลยุทธ์การพัฒนาซึ่งใช้กลไกที่เป็นหัวใจสำคัญต่อการบริหารดังกล่าว
อ้างอิง ศุภวัฒน์ ปภัสสรากาญจน์, 2552, การจัดการสาธารณะสมัยใหม่, ม.ราชภัฏ
สวนดุสิต,กทม.
ศุภวัฒน์ ปภัสสรากาญจน์์, 2554, วารสารมนุษย์ศาสตร์และสังคมศาสตร์, ม.ราชภัฏ
สวนดุสิต,กทม.
Lipsky, M., Street-level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in Public Services, 1980,
Evans, T and Harris, J, Street-Level Bureaucracy, Social Work and the (Exaggerated) Death of Discretion,
British Journal of Social Work, vol.34, no.6, September 2004,
* ลักษณะ wide sector Approach เกี่ยวข้องสัมพันธ์กับการบริหารหลายรูปแบบ แต่หลักๆคือ การประสานความร่วมมือเพื่อผลของการบูรณาการ การจัดรูปแบบของการบริหารเมตริกที่มักนิยมใช้ในการบริหารโครงการ นอกจากนั้น ยังสัมพันธ์กับการจัดโครงสร้างองค์การที่มีความพยายามทำให้มีลักษณะของflat organization ที่เน้นความกว้างมากกว่าความสูงของโครงสร้างทำให้สะดวกรวดเร็วในการปฏิบัติงานลักษณะนี้สอดคล้องกับหลักบริหารแบบ Lean Managemant [Main of wide sector approach is co-ordination for given a result of integration. It has a pattern of managemant including the matrix, and relate to structural organization that tries to make a flatl. This emphasizes a wider than highest organization which consists the principle of lean management for flexibility in operation.]
บทคัดย่อ
ทัศนะต่อข้อกำหนดนโยบายในการสร้างความเข้มแข็งภาคประชาชนด้านการเมืองและการบริหาร ทั้งเชิงรัฐศาสตร์และเชิงนิติศาสตร์ แสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ของสองแนวคิดที่มาจากนโยบายพัฒนาการเมืองและนโยบายที่เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมืองการบริหารจัดการโดยภาคประชาชน ซึ่งจะทำให้เกิดกระบวนการบูรณาการการส่งเสริมการมีส่วนร่วมทั้งด้านการเมือง เศรษฐกิจ สังคม จัดการตนเองของภาคประชาชนเข้าไว้ด้วยกันภายใต้ข้อกำหนดของกฎหมายรัฐธรรมนูญและนโยบายเฉพาะซึ่งได้แก่ กฎหมายสภาพัฒนาการเมือง แผนพัฒนาการเมืองและกฎหมายสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน ซึ่งจะทำให้กลุ่ม/องค์กรประชาชน ที่ได้รับการยอมรับอย่างเป็นทางการและได้รับสิทธิตามกฎหมายสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมโดยระบบตัวแทนและสามารถลดช่องว่างในประเด็นการรับรองสิทธิขององค์กรภาคประชาชนที่ไม่ได้รับการรับรองสิทธิภายใต้กฎหมายพัฒนาการเมืองได้พอสมควร การประสานกันของสองนโยบายจะมีผลที่เอื้อต่อการส่งเสริมความเข้มแข็งภาคประชาชนในประเด็นดังกล่าว อย่างไรก็ตามการสร้างความเข้มแข็งภาคประชาชนยังมีข้อจำกัดด้านกฎหมายที่ยังไม่กว้างพอและหลักรัฐศาสตร์ยังไม่สามารถปฏิบัติได้จริง เนื่องจากปัญหาจริยธรรม คุณธรรมทางการเมืองและคุณธรรมด้านการบริหารจัดการ
การแก้ไขปัญหาความยากจนที่อยู่ภายใต้นโยบายอยู่ดีมีสุข ได้วางแนวทางการบริหารเพื่อให้เกิดความสอดคล้องต่อการบริหารในรูปแบบ การประสานงานความหลากหลายสาขาการพัฒนา(Wide Sector Approach*) เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการดำเนินงานโดยเน้นเป้าหมายการให้บริการหรือการอำนวยความสะดวกต่อภาคประชาชน และเพื่อให้เกิดประโยชน์ในด้านต่างๆได้แก่ การเพิ่มคุณภาพในการตัดสินใจ เกิดทางเลือกใหม่ๆ ทำให้การตัดสินใจมีความรอบคอบมากยิ่งขึ้น
ซึ่งรูปแบบและลักษณะดังกล่าว ได้ถูกนำมาใช้กับการนำนโยบายการพัฒนาการเมืองมาปฏิบัติ ซึ่งทำให้เกิดการมีส่วนร่วมของประชาชนตั้งแต่ต้นจนจบ ทั้งนี้เพื่อลดปัญหาความขัดแย้งและแรงต้านจากประชาชน ทำให้เกิดฉันทามติและความชอบธรรม(นักการเมืองและข้าราชการมักอ้างเสมอ) นอกจากนั้น การตัดสินใจด้านต่างๆทำให้เกิดลักษณะการเกาะติดพื้นที่ และความใกล้ชิดกับประชาชน
แนวคิดข้างต้น ทำให้เห็นภาพของลักษณะการปฏิบัติราชการที่เรียกว่า การนำนโยบายไปปฏิบัติในระดับข้างถนนหรือระดับพื้นที่(Street Level) ได้พอสมควร
ในบทความต่อไปจะได้กล่าวถึงลักษณะของการปฏรูปโครงสร้างและระบบบริหารราชการในเชิงบูรณาการ ที่ทำให้เห็นถึงยุทธศาสตร์หรือกลยุทธ์การพัฒนาซึ่งใช้กลไกที่เป็นหัวใจสำคัญต่อการบริหารดังกล่าว
อ้างอิง ศุภวัฒน์ ปภัสสรากาญจน์, 2552, การจัดการสาธารณะสมัยใหม่, ม.ราชภัฏ
สวนดุสิต,กทม.
ศุภวัฒน์ ปภัสสรากาญจน์์, 2554, วารสารมนุษย์ศาสตร์และสังคมศาสตร์, ม.ราชภัฏ
สวนดุสิต,กทม.
Lipsky, M., Street-level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in Public Services, 1980,
Evans, T and Harris, J, Street-Level Bureaucracy, Social Work and the (Exaggerated) Death of Discretion,
British Journal of Social Work, vol.34, no.6, September 2004,
* ลักษณะ wide sector Approach เกี่ยวข้องสัมพันธ์กับการบริหารหลายรูปแบบ แต่หลักๆคือ การประสานความร่วมมือเพื่อผลของการบูรณาการ การจัดรูปแบบของการบริหารเมตริกที่มักนิยมใช้ในการบริหารโครงการ นอกจากนั้น ยังสัมพันธ์กับการจัดโครงสร้างองค์การที่มีความพยายามทำให้มีลักษณะของflat organization ที่เน้นความกว้างมากกว่าความสูงของโครงสร้างทำให้สะดวกรวดเร็วในการปฏิบัติงานลักษณะนี้สอดคล้องกับหลักบริหารแบบ Lean Managemant [Main of wide sector approach is co-ordination for given a result of integration. It has a pattern of managemant including the matrix, and relate to structural organization that tries to make a flatl. This emphasizes a wider than highest organization which consists the principle of lean management for flexibility in operation.]
การส่งเสริมความเข้มแข็งภาคประชาชนด้านการเมืองการบริหาร :
การพิจารณานโยบายในประเด็นเชิงนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์
Promotion of Strengthening People in Politics and Administration: Considering the Policies Issues, Law and Political Sciences
Keyword: Strengthening People; ความเข้มแข็งภาคประชาชน
Political Administration; การเมืองการบริหาร
Sufficiency Economy; เศรษฐกิจพอเพียง
Political Virtue; จริยธรรมและคุณธรรมทางการเมือง
Networking processes; กระบวนการเครือข่าย
ศุภวัฒน์ ปภัสสรากาญจน์
หลักสูตร รัฐประศาสนศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์และมนุษย์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต
บทความนี้ปรับปรุงจากวิทยานิพนธ์ปริญญาเอกสาขาพัฒนบูรณาการศาสตร์มหาวิทยาลัยอุบลราชธานีเรื่อง “การพัฒนาท้องถิ่นไทยตามแนวทางเศรษฐกิจพอเพียงด้านการเมืองและการบริหาร: กรณีศึกษาการส่งเสริมความเข้มแข็งภาคประชาชนของจังหวัดยโสธร”
SUPWAT PAPASSARAKAN
PUBLIC ADMINISTRATION, FACULTY OF HUMANITEIS AND SOCIAL SCIENCE, SUAN DUSIT RAJABHAT UNIVERSITY
This article adapted from Ph.D., dissertation, Integral Administrative science, Ubonrachatanee University entitled “Local Development Following Sufficiency Economy Approach in Politics and Administration: Case Study on Promotion of Strengthening People, Yasothon Province, Thailand”
บทคัดย่อ
ทัศนะต่อข้อกำหนดนโยบายในการสร้างความเข้มแข็งภาคประชาชนด้านการเมืองและการบริหาร ทั้งเชิงรัฐศาสตร์และเชิงนิติศาสตร์ แสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ของสองแนวคิดที่มาจากนโยบายพัฒนาการเมืองและนโยบายที่เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมืองการบริหารจัดการโดยภาคประชาชน ซึ่งจะทำให้เกิดกระบวนการบูรณาการการส่งเสริมการมีส่วนร่วมทั้งด้านการเมือง เศรษฐกิจ สังคม จัดการตนเองของภาคประชาชนเข้าไว้ด้วยกันภายใต้ข้อกำหนดของกฎหมายรัฐธรรมนูญและนโยบายเฉพาะซึ่งได้แก่ กฎหมายสภาพัฒนาการเมือง แผนพัฒนาการเมืองและกฎหมายสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน ซึ่งจะทำให้กลุ่ม/องค์กรประชาชน ที่ได้รับการยอมรับอย่างเป็นทางการและได้รับสิทธิตามกฎหมายสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมโดยระบบตัวแทนและสามารถลดช่องว่างในประเด็นการรับรองสิทธิขององค์กรภาคประชาชนที่ไม่ได้รับการรับรองสิทธิภายใต้กฎหมายพัฒนาการเมืองได้พอสมควร การประสานกันของสองนโยบายจะมีผลที่เอื้อต่อการส่งเสริมความเข้มแข็งภาคประชาชนในประเด็นดังกล่าว อย่างไรก็ตามการสร้างความเข้มแข็งภาคประชาชนยังมีข้อจำกัดด้านกฎหมายที่ยังไม่กว้างพอและหลักรัฐศาสตร์ยังไม่สามารถปฏิบัติได้จริง เนื่องจากปัญหาจริยธรรม คุณธรรมทางการเมืองและคุณธรรมด้านการบริหารจัดการ
Abstract
Attitude towards policy on strengthening people in term of politics and administration on law and political science show relationship of two ideas resulting from political development policy and policy that emphasize socio-economic and people’s self management, which, in turn, resulting in an integration process of participation in politics, socioeconomic and self-management under the provision of constitution and specific laws, including political development council law, political development plan and law on community institution development. As a result, people’s groups and organizations formally recognized and entitled to legally access to participation via representatives which, in turn, considerably help closing the gap for those who otherwise formally unrecognized of their right under the provision of political development law. Hence the combination of these two policies has an impact on the aforesaid strengthening people promotion. However, the above promotion of strengthening people is quit limited, both in terms of legal coverage as well as political science principle which is still far from practicality due to political and administrative problems on virtue ethic of management.
Comments